۰

عدم صلاحیت حقوقی هیأت وزیران در تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر

تجارب ناموفق قبلی نشان داده که قوه مجریه بدون الزام قانون‌گذار و به صرف تقاضای شورای رقابت تمایلی به کاهش حدود صلاحیت و اختیار خود و واگذاری قسمتی از کارکردِ حکمرانیِ نظارت و تنظیم‌گری به نهادهای تنظیم‌گر بخشی مستقل از خود ندارد.
عدم صلاحیت حقوقی هیأت وزیران در تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر
به گزارش ميزنفت، فرشید فرحناکیان آموزگار حقوق تجارت و وکیل پایه یک دادگستری در یادداشتی به صلاحیت حقوقی هیات وزیران برای تصویب نهاد رگولاتوری و تنظیم‌گری بخش برق پرداخته است.
 
مقدمه:
با اصلاح ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب 22. 3. 1397 شورای رقابت در مواردی که بازاری را مصداق انحصار و نیازمند نهاد تنظیم‌گر بخشی بداند، مکلف شده اساسنامه آن نهاد تنظیم‌گر را تهیه و پیشنهاد تاسیس آن‌را به هیأت دولت ارسال نماید.
بخش برق؛ به دلیل ماهیت انحصاری شبکه انتقال آن، ویژگی‌های انحصار طبیعی را دارا است. پیرو بروز رویه‌های ضد رقابتی در بازار برق، اواخر آذر ماه 1397 بر اساس مفاد همین ماده ۵۹ اصلاحی، شورای رقابت اساسنامه پیشنهادی جهت تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق را به هیأت وزیران ارسال کرده است.
در قسمت اخیر این اساسنامه پیشنهادی، مرجع تصویب آن هیأت وزیران مقرر گردیده است که در ادامه سعی می‌شود نادرستی آن ثابت گردد.

اول) مرجع تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی
در ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 مقرر گردیده بود:
«شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیأت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید...».

از سال ۱۳۹۱ شورای رقابت هماهنگی‌هایی در خصوص تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق، نفت و گاز و صنایع وابسته انجام داد؛ اما پیشنهاد مربوطه در مراحل نهایی به تصویب هیأت وزیران نرسید و بی‌سرانجام ماند. دستاورد اجرای ماده 59 تاکنون این بوده است که اگرچه در بعضی از وزارت‌خانه‌ها زیرمجموعه‌هایی مشخصاً به انجام کارکرد نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring and Regulation) اختصاص یافته‌اند؛ ولی این زیرمجموعه‌ها، نهاد تنظیم‌گر مستقل از ساختار قوه مجریه محسوب نمی‌شوند. به‌عبارت دیگر برخی وظایف کارکرد نظارت و تنظیم‌گری طی تقسیم کاری درون سازمانی به‌یکی از واحدهای داخلی وزارت‌خانه مربوطه واگذار شده است.

این تجربه ضعیف تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی از عدم توجه مفاد ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 به موارد ذیل ناشی شده است:

اولاً: نهادهای تنظیم‌گر بخشی (Sectoral Regulators) برای تحقق اهداف خود باید از ویژگی‌های استقلال قانونی، استقلال سیاسی، استقلال مالی، پاسخگویی و تناسب برخوردار باشند. اعطای چنین ویژگی‌هایی بعضاً مستلزم تعیین حدود صلاحیت و اختیار (Capacity  & Authority) نهادهای تنظیم‌گر بخشی توسط قوه مقننه می‌باشد و اصولاً قوه مجریه فاقد چنین مجوزی است.
ثانیاً: قوه مجریه بدون الزام قانون‌گذار و به صرف تقاضای شورای رقابت تمایلی به کاهش حدود صلاحیت و اختیار خود و واگذاری قسمتی از کارکردِ حکمرانیِ نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring and Regulation) به نهادهای تنظیم‌گر بخشی مستقل از خود ندارد.

در اصلاح 22. 3. 1397 ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی؛ به‌جهت ضرورت تصویب قانون برای تاسیس هر نهاد تنظیم‌گر بخشی و همچنین ضرورت الزام دولت به ترتیب اثر دادن به نظر شورای رقابت برای تأسیس چنین نهادهایی توسط مجلس شورای اسلامی، سعی گردیده پیش‌بینی لازم به‌عمل آید.   

لذا در ماده (8) طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) آمده بود:

«شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل (تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به هیأت وزیران ارسال نماید. هیأت دولت مکلف است ظرف مدت سه ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مربوطه را جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال نماید...».

ولی شورای نگهبان در دومین بند از اظهارنظر خود «ماده (8) طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) را به جهت الزام دولت به ارائه اساسنامه به مجلس مغایر اصل هفتاد و چهارم (74) قانون اساسی دانست»؛ زیرا مطابق اصل مزبور ارائه لوایح به مجلس شورای اسلامی ازجمله صلاحیت‌ها و اختیارات دولت محسوب و در نتیجه الزام دولت به ارائه لایحه اساسنامه نهادهای موضوع ماده مغایر اصل مذکور قلمداد می‌شود.


 
برای رفع این ایراد شورای نگهبان، متن زیر در ماده (8) طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی (موضوع اصلاح ماده 59 این قانون) جایگزین متن قبلی می‌شود:

«شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل (تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به دولت ارسال نماید. هیأت دولت مکلف است ظرف مدت سه‌ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدام قانونی لازم را جهت تأسیس نهاد مزبور را انجام دهد. تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی تنها به‌موجب قانون و با رعایت احکام ذیل امکان‌پذیر خواهد بود...».

البته در همین ماده 59 اصلاحی نیز ضمانت اجرای مشخصی برای عدم رعایت مهلت سه‌ماه مقرر اعطایی به هیأت دولت جهت اتخاذ اقدام قانونی لازم در رابطه با پیشنهاد شورای رقابت برای تأسیس نهادهای مستقل تنظیم‌گر بخشی پیش‌بینی نشده است. بنابراین همچنان نمی توان به اجرای جدی مفاد این ماده خیلی امیدوار بود!!

دوم) عدم توجه به مرجع تصویب در اساسنامه پیشنهادی نهاد تنظیم‌گر بخش برق
از منظر حکمرانی انرژی، آزادسازی بخش برق (عمده فروشی) و برخی اقدامات در خصوص ساختار صنعت برق صورت گرفته است. تنظیم‌گر بخش برق، هیأت تنظیم مقررات برق ایران (Iran Electricity Regulatory Board) است که مستند به آیین‌نامه تعیین نرخ، شرایط و روش خرید و فروش برق در شبکه برق کشور مصوب 1384 به صورت نهاد تنظیم‌گر بخشی منصوب دولت (Government-Appointed Sectoral Regulatory Body) و در بدنه وزارت نیرو قرار گرفته است. بدین نحو که شورای رقابت نهاد تنظیم‌گر فرابخشی مربوط به حفاظت و توسعه رقابت قلمداد می‌شود و به این هیأت نیز اختیار نظارت بر توسعه رقابت در بازارهای برق کشور واگذار شده است (عبدالهی و مؤذنی، «بررسی نهادهای تنظیم کننده بازار برق در حقوق ایران و ایالات متحده آمریکا»، ص. 204). طی عمر بیش از یک دهه این هیأت بعید به‌نظر می‌رسد همکاری و انسجام مشخص و مُدَوَّنی میان این هیأت و شورای رقابت وجود داشته و چاره‌ای برای تداخل وظایف اندیشیده شده باشد (رستمی و مقیمی، «بررسی چگونگی تشکیل نهادهای تنظیم مقررات انرژی در کشور با رویکرد تطبیقی» ، ص. 245).

اخیراً در تصمیم جلسه شماره ۳۴۲ شورای رقابت، اعضای شورا بازار برق را مصداق انحصار تشخیص داده و به اتفاق آرا با تشکیل کارگروه، تهیه و پیشنهاد اساسنامه نهاد تنظیم‌گر برق و پیشنهاد آن به شورا موافقت نمودند. در راستای اجرای این تصمیم، کارگروهی تخصصی متشکل از اعضای شورا، نمایندگان وزارت نیرو، سندیکای تولیدکنندگان برق، پژوهشگاه نیرو، اتاق ایران، دفتر همکاری‌های تحول و پیشرفت ریاست جمهوری و مطلعین صنعت برق تشکیل شد. جلسات این کارگروه در پنج نوبت برگزار گردید و اساسنامه پیشنهادی طی جلسات ۳۵۲، ۳۵۳، ۳۵۴ و ۳۵۶ شورای رقابت در آبان ماه و آذر ماه سال ۱۳۹۷ بررسی شد، در نهایت پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق جهت ارائه به هیأت وزیران مورد تصویب قرار گرفت.

در این میان نکته قابل توجه آن است که در قسمت اخیر «اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق» پیشنهادی شورای رقابت، مرجع تصویب این اساسنامه هیأت وزیران مقرر گردیده است. این در حالی است که با توجه به روند مطروحه برای تصویب ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اصلاحی 22. 3. 1397 و تصریح مقرر در اصلاح این ماده، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی تنها به‌موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر خواهد بود.


 
به‌عنوان نتیجه:
نهادهای تنظیم‌گر بخشی (Sectoral Regulators) برای تحقق اهداف خود باید از ویژگی‌های استقلال قانونی، استقلال سیاسی، استقلال مالی، پاسخگویی و تناسب برخوردار باشند. اعطای چنین ویژگی‌هایی بعضاً مستلزم تعیین حدود صلاحیت و اختیار (Capacity  & Authority) نهادهای تنظیم‌گر بخشی توسط قوه مقننه می‌باشد و اصولاً قوه مجریه فاقد چنین مجوزی است.

تجربه ناموفق ناشی از مفاد قبلی ماده 59 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب  8. 11. 1386 نیز نشان داده که قوه مجریه بدون الزام قانون‌گذار و به صرف تقاضای شورای رقابت تمایلی به کاهش حدود صلاحیت و اختیار خود و واگذاری قسمتی از کارکردِ حکمرانیِ نظارت و تنظیم‌گری (Monitoring and Regulation) به نهادهای تنظیم‌گر بخشی مستقل از خود ندارد.

از آنجاکه تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود، ملاحظات کلی، ویژگی‌های محوری و مشترکِ شکل‌دهندۀ اساسنامه این نهادها در تبصره (2) ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی اصلاحی 22. 3. 1397 مشخص شده است؛ ولی در هر صورت بنا به تصریح همین ماده 59 اصلاحی، تأسیس هر نهاد تنظیم‌گر بخشی تنها با تصویب قانون اساسنامه آن توسط قوه مقننه امکان‌پذیر است.

بدین استناد، قسمت اخیر «اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق» پیشنهادی شورای رقابت که مرجع تصویب این اساسنامه را هیأت وزیران مقرر کرده، نادرست است!

البته در همین ماده 59 اصلاحی نیز ضمانت اجرای مشخصی برای عدم رعایت مهلت سه‌ماه مقرر اعطایی به هیأت دولت جهت اتخاذ اقدام قانونی لازم در رابطه با تأسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخشی پیشنهادی شورای رقابت پیش‌بینی نشده است. بنابراین همچنان نمی توان به اجرای جدی مفاد این ماده خیلی امیدوار بود!
دوشنبه ۱۷ دی ۱۳۹۷ ساعت ۱۰:۳۹
کد مطلب: 22774
نام شما

آدرس ايميل شما
نظر شما *