شرایط قانونی و شیوه واگذاری عملیات «بهره برداری»

دکتر مصطفی بهاری زاده / عملیات «بهره برداری» آخرین مرحله از عملیات بالادستی صنعت نفت و گاز است که اعم فعالیت‌های آن جداسازی نفت از گاز، نمک زدایی و نم زدایی و... است و پس از انجام عملیات بهره برداری نفت و گاز جهت صادرات یا انتقال به پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها آماده سازی می‌شود. یکی از مهم ترین بحث‌های حقوقی در حوزه قراردادهای صنعت نفت در سال های اخیر به ویژه در خصوص قراردادهای جدید نفتی، بحث واگذاری عملیات بهره برداری به بخش خصوصی و بخش های غیردولتی بوده است.

 در این خصوص دو نگاه متفاوت وجود دارد که بعضی از متخصصان حوزه صنعت نفت با استناد به قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه یا قانون اصل 44 و آیین نامه‌های آن به دلیل قرار گرفتن شرکت‌های بهره برداری نفت و گاز در گروه سوم شرکت‌های دولتی و دلایل فنی دیگر در خصوص حاکمیت بر مخزن و ... عملیات بهره برداری را در زمره عملیات حاکمیتی می‌دانند که واگذاری آن به بخش خصوصی و غیردولتی خلاف قانون است. دیدگاه دیگر در این مورد این موضوع این است که موافقان قراردادهای جدید نفتی با استناد به مواد 125 و 129 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه که وزارت نفت را برای فعالیت‌های اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید نفت و گاز توسط شرکت‌های تابعه وزارت نفت و شرکت‌های صاحب صلاحیت، با اتخاذ ضوابط تولید صیانتی، مکلف به صدور پروانه بهره‌برداری بدون حق مالکیت نسبت به نفت و گاز تولیدی کرده بود، معتقد بودند که واگذاری مدیریت و عملیات بهره برداری به شرکت‌های خصوصی و شرکت‌های غیر دولتی موافق با قوانین بالادستی است.

 اما صرف نظر از اختلاف تئوریک بین این دو دیدگاه که موضوع عملیات بهره برداری جز وظایف حاکمیتی یا وظایف تصدی گری است که قابلیت واگذاری به بخش غیر دولتی را داراست،  در نظر گرفتن دو مشکل اساسی در بحث عملیات بهره برداری مربوط به شرکت‌های دولتی غیر قابل انکار است و به همین دلیل بعضی از شرکت‌های بهره برداری به ناچار اقدام به واگذاری عملیات بهره برداری به پیمانکاران بخش خصوصی گرفته اند:

1- مطابق با قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون بودجه سالیانه و بخشنامه های صادره از سوی وزارت نفت هر گونه اقدام رسمی و قراردادی ممنوع است و فقط به جای هر 3 نفر بازنشسته در صورت عدم وجود نیروی مازاد یک نفر پس از اخذ مجوزهای سازمان برنامه و بودجه استخدام می‌شود که برای بکارگیری در همان واحد ها یا شرکت‌های دولتی است لذا مطابق قوانین اداری ساختار نیروی انسانی برای شرکت‌های بهره بردار جدید در نظر گرفته نشده است و این شرکت‌ها قادر به بکارگیری مستقیم نیروی انسانی رسمی و قراردادی نیستند.

2- عدم وجود سرمایه لازم برای نوسازی و احیا و تعمیرات تجهیزات و تاسیسات فرسوده و تعمیرات  جهت بهره برداری از حداکثر ظرفیت‌های موجود در کارخانجات بهره برداری برای تولید بیشتر نفت و گاز.

به نظر می رسد شرکت ملی نفت اگر می‌خواهد به مشکلات فوق فائق آید و جهت رسیدن به میزان تولید بیشتر و افزایش تولید صیانتی موانع پیش روی شرکت‌های بهره برداری را بر دارد و در عین حال به کوچک تر شدن دولت و الزامات اصل 44 قانون اساسی عمل کند، به گونه ای که موجب رونق بخش کسب و کار در شرکت‌های خصوصی نیز شود می بایست در ابتدا با ابلاغ دستورالعملی در عملیات بهره برداری، چارچوب وظایف حاکمیتی را از وظایف تصدی گری در جزئیات عملیات بهره برداری جدا کند به طوری که مشخص گردد کدام یک از وظایف و خدماتی که در عملیات بهره برداری انجام می پذیرد ارتباط مستقیم با حاکمیت و مالکیت مخزن نفت که یک سرمایه ملی است دارد که این وظایف توسط کارفرما می بایست مدیریت و نظارت شود و کدام یک از وظایفی که توسط پرسنل شاغل در کارخانه های بهره برداری و عملیات بهره برداری انجام می شود همانند سایر فعالیت های دیگر در حوزه عملیات بالادستی صنعت نفت و گاز مانند اکتشاف و حفاری قابلیت واگذاری به پیمانکار را دارد که بعضی از این فعالیت ها عبارتند از انجام خدمات تعمیرات، بازرسی و گزارش دهی خطوط لوله و چاه ها، پشتیبانی کالا و...

  اگر چنین چارچوب و دستورالعملی به عنوان مقدمه کار فراهم شود متعاقباً می بایست اجرای عملیات بهره برداری توسط بخش خصوصی در سه شیوه جداگانه که هر یک مدل قراردادی متفاوتی است مورد توجه قرار بگیرد که به نظر می‌رسد در این صورت اختلاف تئوریک مخالفان و موافقان قراردادهای واگذاری «عملیات بهره برداری» به بخش خصوصی مرتفع خواهد شد:

1- در شرکت های بهره برداری دولتی موجود که دارای تاسیسات و کارخانه های بهره برداری هستند با توجه به مشکلات ساختاری نیروی انسانی و بهره برداری از میادین جدید نفت و گاز واگذاری «مدیریت» و  نه مالکیت، هم چنین اختیار انجام عملیاتی در حد یک «پیمانکار ارائه خدمات» در قالب قراردادهای «پیمانکاری یا ارائه خدمت» به بخش خصوصی واگذار شود و مهندسین شرکت بهره بردار به عنوان کارفرما بر کار این پیمانکار نظارت نمایند.

 2- در شرکت های دولتی بهره برداری که دارای سرمایه لازم جهت ساخت تاسیسات جدید یا احیا یا نوسازی تاسیسات موجود برای افزایش تولید نیستند به ویژه برای میادین قهوه‌ای که برداشت از آن ها در سالیان قبل اغاز شده است مستندا به ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه که از اول سال 1396 لازم الاجراست اقدام لازم بعمل آید که در این ماده بیان شده است «وزارت نفت موظف است تمهیدات لازم را برای استفاده از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های شرکت‌های بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف، تولید و بهره‌برداری (نه مالکیت) میادین نفت و گاز به ‌ویژه میادین مشترک در چهارچوب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی به‌عمل آورد.»

در این صورت شرکت های بهره برداری دولتی با توجه به تجربه سال‌ها بهره برداری در کشور و ارائه خدمات فنی و مهندسی در قالب برنامه ریزی مهندسی و شناسایی مشکلات اجرایی و... می توانند پیمانکار بهره بردار را که کار ساخت، احیا یا نوسازی تاسیسات جدید را برعهده دارد هدایت و راهبری نمایند که در این صورت می‌توان از قالب قراردادهای EPCF  توام با قرارداد های ارائه خدمات (قرارداد سرویس و نگهداری) استفاده کرد.

3- برای میادین نفتی سبز که هیچ گونه تاسیسات یا کارخانه های بهره برداری احداث نشده است مستنداً به ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه که در بالا بیان شد و مصوبه هیئت وزیران که در سال 1395 در خصوص قراردادهای جدید نفتی تصویب شد می‌توان از شیوه مذکور در قالب قراردادهای جدید نفتی استفاده کرد و احداث و راه اندازی و راهبری را با رعایت ظوابط و دستورالعملی که وظایف حاکمیتی و وظایف تصدی گری را مجزا می‌کند  به مرحله اجرا در آورد.  این وظایف حاکمیتی در قالب شرح کار دقیق و نظارت و رسیدگی کارفرمایی بر کار پیمانکار در قرارداد ارائه می‌شود و شرکت‌های بهره بردار دولتی که سابقه و تجربه این کار را طی سالیان زیاد دارند به عنوان کارفرما می‌توانند بر کار پیمانکار که صرفاً سرمایه گذار و اداره کننده تاسیسات و کارخانه بهره برداری و ارائه دهنده خدمات تعمیرات و نگهداری در مدت معین می باشد نظارت داشته باشند.

اما نکته لازم به توجه این است که در این قراردادها الزامات و تکالیف و ریسک‌هایی که پیمانکار می بایست متقبل شود بسیار بیشتر و سنگین تر از قراردادهای قبلی است و شیوه جبران خسارت و جرائم ان هم باالتبع سنگین تر باشد که فقط در توان شرکت‌های E &P ایرانی و حتی مشارکت های شرکت‌های ایرانی و شرکت‌های خارجی است که توان پذیرش ریسک بالایی را دارند.
    در پایان لازم به ذکر است که

اولاً) تغییر یک روش و استراتژی همیشه به صورت کوتاه مدت امکان پذیر نیست و باید با در نظر گرفتن نیازهای بلند مدت صنعت نفت و ابزار و وسایل و فراهم نمودن زیر ساخت‌های لازم با رعایت چارچوب تولید صیانتی و حفظ مالکیت بر مخازن نفت و گاز به سوی استفاده بهینه از توان و تخصص بخش خصوصی حرکت کرد.

 ثانیاً) در تمام مدل های قراردادی فوق الذکر حفظ و رعایت اختیارات شرکت ملی نفت ایران یا شرکت های بهره بردار تابعه به عنوان کارفرما که وظیفه نظارت و مدیریت بر کار پیمانکار را دارد به طوری که هم حقوق مالکانه کارفرما حفظ شود و هم شرایط تولید صیانتی از مخازن نفت و گار فراهم آید لازم و ضروری است و ارائه کلیه خدمات  فنی و مهندسی و عملیاتی بصورت یکپارچه بدون در نظر گرفتن ریسک ها و مسئولیت ها و خسارات احتمالی که ممکن است به مخزن وارد شود و در نظر گرفتن شیوه جبران خسارت مناسب به شکلی که هم اکنون در بعضی از مناقصه های جدید شاهد آن هستیم درست نمی باشد.

دکتری حقوق خصوصی و کارشناس حقوقی صنعت نفت
  mbaharizadeh@yahoo.com
 

چهارشنبه ۱۳ ارديبهشت ۱۳۹۶ ساعت ۰۹:۲۷